山东省临清市人民法院

行政判决书

(2019)鲁1581行初69号

申请许可久拖不批怎么办？法院判撤销答复限期处理案

关键词：申请许可证迟迟不批怎么办；只让补材料不办证怎么办；行政许可不作为；行政机关拖着不办许可；告知补正材料不是行政指导；履职明显不当；行政许可法第三十四条第三十八条；应作出是否准予行政许可的书面决定；不准予许可应说明理由和救济途径；生效判决责令重新答复后仍推诿；燃气经营企业规划许可；加气站建设工程规划许可证；撤销答复责令作出处理；行政诉讼法第七十条第六项；实质性化解行政争议；行政诉讼

案件摘要（要旨）

本案系周雪林律师代理的燃气经营企业诉规划和自然资源主管部门行政许可答复案。原告系经市政府批复、依城市燃气专项规划布点设立的公共事业燃气经营企业，其加气站选址位置优越，多年前即申请完善建设工程规划许可并获分管副市长批转办理。主管部门以周边学校异议、建议远期迁址等理由久拖不决，生效判决责令重新答复后，仍仅告知补正材料、另行申请，拒不作是否准许的实体决定。周雪林律师指出：该答复并非行政指导，而是履职明显不当。法院采纳代理意见，判决撤销被诉答复，并责令被告对许可申请作出处理。

一、当事人

原告：某燃气有限公司，住所地略。

法定代表人：隋某，经理。

委托代理人：隋某仲，副经理。

委托代理人：周雪林，北京市百瑞(济南)律师事务所律师。

被告：某自然资源和规划局，住所地略。

法定代表人：王某峰，局长。

负责人：李某茂，副局长。

委托代理人：刘某鹏，该局工作人员。

委托代理人：王某民，山东众星为民律师事务所律师。

二、审理经过

原告某燃气有限公司（以下简称某燃气公司）诉被告某自然资源和规划局（以下简称某资源规划局）行政许可答复一案，于2019年11月20日向本院提起行政诉讼。本院立案后向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月26日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人隋某仲、周雪林，被告某资源规划局负责人李某茂及其委托代理人刘某鹏、王某民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2019年5月22日，被告对原告作出关于申请完善建设工程规划许可证申请报告的答复（以下简称答复）。主要内容为：一、原市规划局已经予以撤销，其相应职能划入我局，我局现系城乡规划的主管部门。二、根据《城乡规划法》第四十条第一款规定，贵公司申请办理建设工程规划许可证应当向规划主管部门提出，直接向市政府提出申请不符合上述法律规定，建议贵公司另行向我局提出要求办理相关行政许可的申请，我局将依法进行审查并作出决定。三、申请办理建设工程规划许可证应当按照《城乡规划法》第四十条第二款、《山东省城乡规划条例》第五十条规定及其他相关法律、法规规定向我局提供相关文件与材料，详见申请办理建设工程规划许可证材料清单。

三、原告诉称

原告系经市政府批准的市城市燃气专项规划布点、公共事业城市燃气合法经营企业。根据专项规划，原告于2016年7月19日向市政府提交了申请完善建设工程规划许可证的申请，经副市长签字受理，由规划局进行程序审核、测量，编制了控制性详细规划及可行性研究报告，并进行了初审。2016年11月10日，市政府召开会议形成会议纪要，并对社会进行公示，公示专项规划，原告于2016年7月19日向市政府提交了申请完善建设工程规划许可证的申请，经提出关于呈请批复相关地块控制性详细规划的请示，该报告呈上后因赶上市政府换届。原告每次去规划局询问，答复是等市长签字，直到现在也未给答复。市政府应当在法定期限内作出是否准许的书面答复。

关于南郊液化气供应站申请征地扩建的答复被法院撤销并责令重新作出答复后，被告作出被诉答复。该答复未就原告的申请作出是否准许的明确答复，只是告知不要向市政府申请，市政府至今未给原告是否准许的书面答复，被告先后四个公章自相矛盾，毫无诚信。另外，原告起诉市政府不作为一案，市中级人民法院已经立案，故请求法院撤销被诉行政答复。

四、被告辩称

被告辩称：被诉答复系行政指导行为，不属具体行政行为，行政指导行为不属于法院的行政诉讼受案范围，应当驳回原告的起诉。被告要求原告补正材料，是行政指导行为，对原告的合法权益不会产生实际影响。原告至今未按照被告的指导意见补正材料，导致被告无法作出是否许可的决定。综上所述，请求法院依法驳回原告的起诉。

五、证据与质证

原告向本院提交了如下证据：1.2017年7月26日原市规划局对南郊液化气供应站作出的涉案答复、关于呈请批复相关地块控制性详细规划的请示、原告向市政府递交的申请完善建设工程规划许可证的申请报告、市政府关于同意市燃气专项规划(2015-2030年)批复、关于相关规划项目的会议纪要等材料；2.本院(2017)鲁1581行初28号行政裁定书和(2018)鲁1581行初25号行政判决书、市中级人民法院(2018)鲁15行终60号行政裁定书和(2019)鲁15行终19号行政判决书；3.原告在市中级人民法院立案的行政许可案开庭传票等材料。

被告向本院提交本院(2018)鲁1581行初25号行政判决书、市中级人民法院(2019)鲁15行终19号行政判决书。

经庭审质证，被告对原告证据中的燃气专项批复的真实性无异议，但与城市主体规划不符；可行性研究报告系原告单方委托作出，未经相关部门批复；市政府转交的申请报告真实性无异议，但认为原告不应向市政府申请；控制性详细规划系原告单方委托作出，未经相关部门批复；会议纪要内容不完整但确实存在；公示照片无异议；向市政府提出的请示，市政府未批准该项目，建议另行选址；两份行政判决书无异议。原告对被告证据的真实性无异议，认为被告答复不是行政指导，是行政行为。

本院对上述证据认证如下：（一）原告提交的证据1、2、3，其证明内容与本案具有一定的关联性，可作为本案的有效证据。（二）被告提交的证据是法院已经生效的裁判文书，其内容与本案有关的，可以直接适用。

六、经审理查明

2016年7月19日，原告向市政府递交了关于申请完善建设工程规划许可证的申请报告，上面载有“请规划局按程序办理”及分管副市长签字字样。之后转由原市城市规划局办理，该局按程序进行了初审，经市政府召开会议形成会议纪要后向社会进行公示，公示过程中，两所学校依法提出了异议。该局在另案辩称意见中认可，对原告燃气站点在批前公示过程中两所学校依法提出异议，这也是不予批准的原因之一。

2017年7月26日，原市规划局针对南郊液化气供应站作出关于申请征地扩建的答复，主要内容为：你单位为液化石油气供应站，因建设较早，建设初期供应站周边未有其他建设项目，一定程度上保证了供应站的安全距离要求。但是，随着城市建设的不断推进，南部新区的城市基础设施日益完善，居住小区、教育卫生、商业办公等项目相继落地，城市格局基本成型。按照《城镇燃气设计规范》的规定，液化石油气供应基地的布局应符合城市总体规划的要求，且应远离城市居住区、村镇、学校、影剧院、体育馆等人员密集的场所。你单位虽然在《市燃气专项规划》中按照现状予以保留，但不允许在原供应站的基础上继续征地扩建，建议远期迁址至城市周边区域。

原告不服此答复，向市政府提起行政复议。经过书面审理、逐级审核，市政府于2017年11月6日作出行政复议决定书，并按程序送达给复议各方当事人。原告不服诉至本院，要求撤销原市规划局的答复和市政府的复议决定，责令该局重新作出具体行政行为，批准原告申请。

经审理后，本院作出(2017)鲁1581行初28号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。原告不服提起上诉，市中级人民法院作出(2018)鲁15行终60号行政裁定书，撤销本院(2017)鲁1581行初28号行政裁定，指令本院继续审理。本院后又作出(2018)鲁1581行初25号行政判决书，判决：一、撤销原市城市规划局作出的关于南郊液化气供应站申请征地扩建的答复；二、撤销市政府作出的行政复议决定；三、责令原市城市规划局于本判决生效之日起法定期限内对原告的规划申请重新作出答复。该局不服提起上诉，市中级人民法院作出(2019)鲁15行终19号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。

判决生效之后，被告于2019年5月22日作出本案被诉答复，原告不服诉至法院，请求撤销本案被诉答复。另查明，原市规划局已经予以撤销，其相应职能划入被告职权范围内。

七、本院认为

根据《行政许可法》第三十四条和第三十八条规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查，并作出是否准予行政许可的书面决定；不准予行政许可的书面决定，应说明理由和救济途径。本案中，2016年7月19日，原告向市政府递交了关于申请完善建设工程规划许可证的申请报告，经时任分管副市长批示后转由原市规划局按程序办理。对于原告的申请，该局按程序进行了初审、请示、公示，公示期间两所学校依法提出了异议。后来该局作出案涉答复，后该答复被一、二审两级法院判决撤销，并责令该局于判决生效之日起法定期限内对原告申请重新作出答复。

其后，原市规划局被撤销，其相应职能被划入被告职权范围之内，被告应综合案情继续履行职能。因此，对原告关于申请完善建设工程规划许可证的申请，被告应结合实际情况综合考量，作出是否准予行政许可的书面决定。但是，被告作出的本案被诉答复，仅仅是告知原告办理行政许可需要准备哪些材料、怎么办等内容，实际上是对原告的告知行为，不是被告所称的行政指导，被告属于履行职责明显不当。被告未能实质性化解行政争议、解决行政纠纷，不符合行政诉讼法的立法宗旨和目的。据此，本案被诉答复应予撤销。

八、判决结果

据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项之规定，判决如下：

一、撤销被告某自然资源和规划局于2019年5月22日对原告某燃气有限公司作出的关于申请完善建设工程规划许可证申请报告的答复（本案被诉答复）。

二、责令被告某自然资源和规划局对原告某燃气有限公司关于申请完善建设工程规划许可证申请作出处理。

案件受理费50元，由被告某自然资源和规划局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。

审　判　长

人民陪审员

人民陪审员

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（六）明显不当的；”

九、案件价值

本案明确了行政许可领域中“以告知代决定、以指导代履职”属于履职明显不当，直击申请人最常遇到的困境——材料交了一轮又一轮，机关却始终不给准或不许的明确答复。

其一，行政机关必须作出是否准予许可的书面决定。依《行政许可法》第三十四条、第三十八条，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查，并作出**是否准予行政许可的书面决定**；不准予行政许可的书面决定，**应当说明理由和救济途径**。仅告知申请人应当准备哪些材料、应当向哪个部门提出、建议另行提交申请的，不是许可决定。

其二，只让补材料、不作实体决定，不是行政指导。行政机关主张被诉答复系行政指导、不属行政诉讼受案范围的，人民法院不予支持；该行为实际上是对申请人的告知行为，**属于履行职责明显不当**，应依《行政诉讼法》第七十条第六项判决撤销并责令重新处理。

其三，生效判决责令重新答复后不得重复推诿。人民法院已判决撤销原答复、责令限期重新作出答复，该判决经二审维持生效后，承继原机关职能的部门应当综合案情继续履行职能、结合实际情况作出实体决定；重新作出的答复仍只告知材料清单、不作准与不准结论的，构成重复推诿，应当再次撤销。

其四，未能实质性化解行政争议即属不当。行政机关处理许可申请应当**实质性化解行政争议、解决行政纠纷**，久拖不决、以程序性告知回避实体决定的，不符合行政诉讼法的立法宗旨和目的。

其五，申请已获领导批转并按程序初审、公示的，更应及时作出决定。本案中申请报告载明“请规划局按程序办理”并有分管副市长签字，转办后已完成初审、请示、公示等程序，行政机关以公示中他人提出的异议为由长期不作决定的，不能免除其作出书面决定的法定义务。