山东省高密市人民法院

行政判决书

(2021)鲁0785行初84号

城管贴封条查封板房违法吗？法院判确认违法案

关键词：城管贴封条查封合法吗；查封板房活动板房；查封行政强制措施；街道综合行政执法中队；双重管理体制；街道主导部门参与联合执法；派驻中队行为后果由其上级与街道共同承担；不因印章非本单位刻制而免责；未提交具有查封权利的法律依据；未履行查封法定程序；未制作查封决定书和清单；行政强制法第四条第十八条第二十四条；举报人称不知情谁所为；驳回上诉维持原判；确认违法；行政诉讼

案件摘要（要旨）

本案系周雪林律师代理的确认查封行为违法案。原告出资购置的六间活动板房，被被告综合行政执法中队张贴封条查封，致其无法正常使用。诉讼中两被告互相推诿，均主张查封非其所为、封条印章非其刻制。周雪林律师提出：贴封条属行政强制措施，是可诉的行政行为；两被告未提交具有查封职权的法律依据，亦未履行报告批准、出示执法证件、通知当事人到场、告知理由依据及救济途径、制作现场笔录、当场交付查封决定书和清单等法定程序。法院采纳该意见，认定查封行为系两被告共同实施且程序违法，判决确认查封行为违法。二审驳回上诉、维持原判。本案明确：查封必须依照法定权限和程序实施，程序违法即应确认违法。

一、当事人

原告：王某之，男，出生日期略，汉族，居民，住址略，公民身份号码略。

委托诉讼代理人：周雪林，北京市百瑞(济南)律师事务所律师。

被告：某街道办事处，住所地略。

法定代表人：房某伟，主任。

出庭负责人：李某，该单位工作人员。

委托诉讼代理人：胡某，山东元康律师事务所律师。

被告：某区综合行政执法局，住所地略。

法定代表人：王某，局长。

出庭负责人：唐某峰，该局法规科科长。

委托诉讼代理人：安某，山东双和律师事务所律师。

二、审理经过

原告王某之诉被告某街道办事处、某区综合行政执法局行政强制一案，本院依法组成合议庭，于2021年11月18日公开开庭审理了本案。原告王某之及其委托诉讼代理人周雪林，被告某街道办事处的出庭负责人李某、委托诉讼代理人胡某，被告某区综合行政执法局出庭负责人唐某峰、委托诉讼代理人安某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

三、原告诉称

原告向本院提出诉讼请求：请求依法确认被告查封原告房屋的行为违法。

事实与理由：原告在某路段、某路西北处建设了房屋6间，被告内部的综合行政执法中队于2021年7月20日分别对六间房屋张贴封条，致使原告无法正常使用。原告认为，被告无权进行查封并贴封条，其行为事实不清、程序违法、法律适用错误。

原告向本院提交以下证据：1.购销合同一份，系原告与某金属制品有限公司签订，证明涉案六间房屋是原告花费147000元购买；2.收据一份，证明购房款147000元已经支付；3.照片六张，证明盖有“某街道综合行政执法中队”公章的封条对六间房屋进行了查封。上述证据证明原告的房屋被查封，原告与涉案查封行为有利害关系。

四、被告辩称

被告某街道办事处辩称：本案原被告主体不适格。据了解，综合行政执法局中队在对涉案的数间集装箱房屋张贴封条时未查找到集装箱房屋的权利人，本案原告亦未向综合行政执法中队提交证据用以证明其对上述集装箱房屋的所有权，故原告主体不适格。根据区政府印发的《综合行政执法体制改革实施方案》，张贴封条的综合行政执法中队是由区综合行政执法局派驻到街道办事处的，并非街道办事处的自行内设机构。街道办事处对该执法中队仅有日常工作和队伍管理，业务指导由综合行政执法局负责。街道成立综合行政执法办公室，与派驻综合行政执法中队联合办公。因此综合行政执法中队的行政执法权并不是街道办事处赋予的，行政执法行为也不是街道办事处作出的。综上，请求依法驳回原告的起诉。

被告某街道办事处提交证据：区政府关于印发《综合行政执法体制改革实施方案》的通知一份，证明区综合行政执法大队下设包括某街道综合行政执法中队在内的6个综合行政执法中队；派驻街道执法中队实行双重管理体制，日常工作及队伍的日常管理以街道管理为主，人员的教育培训、岗位交流、业务指导由综合行政执法局负责；搭建街道综合执法平台，在各街道分别设立综合行政执法办公室，与派驻综合行政执法中队联合办公。

被告某区综合行政执法局辩称：一、涉案查封等事项并非该局所为，该局对原告起诉事项完全不知情，该局包括某街道综合行政执法中队从未参与过涉案六间房屋的查封，亦未协助街道办事处进行查封。二、涉案封条中“某街道综合行政执法中队”盖章并非该局所盖，该局从未备案刻制使用过涉案公章，该局包括下属执法中队所有执法事项均统一使用“某区综合行政执法局”公章，所有下属执法中队也从未刻制使用过专门的下属中队公章。三、作为行政执法部门，该局及下属执法中队对于涉及行政强制措施等事项均有完整的审批手续、执法程序和规范。综上，原告起诉事项与该局无关，请求驳回原告对该局的起诉。

被告某区综合行政执法局提交证据：1.行政处罚流程图和政府部门权责清单网上截图各一份，证明该局执法行为有完整的审批手续、执法程序和规范，该局没有查封行政强制措施的执法权；2.区政府关于印发《综合行政执法体制改革实施方案》的通知，证明涉案公章名称与中队名称不符；3.某中队行政执法案卷，证明该中队执法统一使用区综合行政执法局公章，没有自己的中队公章。

五、质证与认证

针对原、被告提交的上述证据，本院组织当事人进行了庭审质证。对原告提交的证据，被告某街道办事处质证认为：对合同真实性不确定，对收据应当提交转账或者现金的明细，该两份证据无发票；对照片真实性无异议，但应提交执法文书。被告某区综合行政执法局质证认为：对合同及收据真实性不清楚，请法庭依法确认；对照片真实性无异议，但照片中公章并非该局刻制使用。

对被告某街道办事处提交的证据，被告某区综合行政执法局质证无异议；原告质证认为，该文件载明各街道分别设立综合行政执法办公室，为街道行政工作机构，配备主任一名，由街道党政领导副职兼任，专职副主任一名，兼职副主任1—2名，其中1名由综合行政执法中队中队长兼任，街道综合行政执法办公室与派驻综合行政执法中队联合办公。从该内容来看，实施执法的单位有街道办事处人员，也有综合行政执法局人员，而且是联合办公，这说明该查封行为是两个单位共同实施。

对被告某区综合行政执法局提交的证据，被告某街道办事处质证对真实性无异议；原告质证认为，对证据1真实性没有异议，对其证明内容（没有执法权、没有查封的权利）亦无异议，这说明两个被告都没有查封的权利；对执法案卷真实性没有异议，但该案卷仅可以证明在其他案件中综合行政执法局以自己的名义进行执法并加盖印章，虽然本次查封行为不是该局的印章，但是有该局工作人员，按照行政诉讼法的规定，联合执法的每一个部门都是被告。

对上述原、被告提交的证据，本院经审查认为，以上证据均真实、合法，与本案相关联，本院予以确认。

六、经审理查明

原告与某金属制品有限公司签订《购销合同》一份，主要内容为：2021年6月，原告以147000元的价格购买该公司金属制品活动板房6套，并标明现金支付。2021年6月，该公司为原告出具147000元的收据一份。

原告提交现场照片6张，照片中显示案涉板房已被张贴封条，封条上方写有“某街道综合行政执法中队”字样，下方印有“某区某街道综合行政执法中队”公章。

原告在庭审中陈述：“听群众说是7月20日下午贴的，7月21日发现的。发现后我也没有去找，我打市长热线，穿制服的城管中队去4个人找我还录了像，没有说为什么查封，被告应该知道是哪的人。打了市长热线后，让我拿着土地证去街道办理相关手续。”

被告提交区政府关于印发《综合行政执法体制改革实施方案》的通知，内容包括：区综合行政执法大队下设包括某街道综合行政执法中队在内的6个综合行政执法中队；区综合行政执法局派驻街道执法中队实行双重管理体制，日常工作及队伍的日常管理以街道管理为主，人员的教育培训、岗位交流、业务指导由综合行政执法局负责；搭建街道综合执法平台，在各街道分别设立综合行政执法办公室，与派驻综合行政执法中队联合办公，负责辖区内综合执法的组织协调、应急指挥、配合执法等工作。

被告某区综合行政执法局提交某街道综合行政执法中队行政执法案卷一宗，证明该中队在行政执法过程中，均统一使用区综合行政执法局字样的公章，该中队没有自己的中队公章。

七、本院认为

本案各方当事人的争议焦点为：1.原告是否具有主体资格；2.两被告是否是本案的适格被告；3.查封行政行为是否合法。

原告提交的购销合同及收据，可以证明案涉活动板房系原告所有，原告具有本案主体资格。根据原告陈述及被告提供的证据，可认定该行政行为系两被告共同实施，两被告是本案适格被告。

根据《中华人民共和国行政强制法》第四条“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”之规定，实施查封行政强制措施必须依照法定的权限和程序进行。本案中，两被告未向本院提交其具有查封权利的法律依据，同时，两被告查封原告板房也未履行查封的相关法定程序，违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十四条以及第二十五条第一、二款之规定，两被告的查封行政行为程序违法。

八、判决结果

依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下：被告某街道办事处、某区综合行政执法局查封原告王某之板房的行政行为违法。

案件受理费50元，由被告某街道办事处、某区综合行政执法局共同负担。

山东省潍坊市中级人民法院

行政判决书

(2022)鲁07行终261号

九、二审当事人

上诉人（原审被告）：某区综合行政执法局，住所地略，统一社会信用代码略。

法定代表人：王某，局长。

委托诉讼代理人：唐某峰，该局法规科科长。

委托诉讼代理人：安某，山东双和律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）：王某之，男，出生日期略，汉族，住址略，公民身份号码略。

委托诉讼代理人：周雪林，北京市百瑞(济南)律师事务所律师。

原审被告：某街道办事处，住所地略。

法定代表人：房某伟，主任。

出庭负责人：刘某，该单位副主任。

委托诉讼代理人：胡某，山东元康律师事务所律师。

十、二审审理经过

上诉人某区综合行政执法局因与被上诉人王某之、原审被告某街道办事处查封场所一案，不服一审法院(2021)鲁0785行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定不开庭审理了本案。本案现已审理终结。

十一、上诉主张

上诉人某区综合行政执法局上诉称，一审法院认定事实不清、依据证据不足，请求撤销一审判决并改判驳回被上诉人对上诉人的起诉，一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由如下：本案焦点在于明确确定查封行为具体是谁所为。一审法院仅依据封条上的盖章就认定为上诉人和原审被告共同所为是错误的。因为涉案封条中的盖章并非上诉人所盖，上诉人及所属执法中队从未备案、刻制、使用过涉案公章，上诉人包括所属执法中队所有执法事项均统一使用区综合行政执法局公章，该公章是上诉人单位唯一备案使用的执法公章；而且涉案查封等事项并非上诉人所为，上诉人对于被上诉人所述查封事项完全不知情。私刻、擅自使用具名上诉人所属中队公章的行为已严重侵害了上诉人合法权益，也损害了政府执法部门的公信力。另外，虽然相关改革实施方案规定街道综合行政执法办公室与派驻的综合行政执法中队联合办公，一审法院不能以此文件就认定为上诉人单位所为。上诉人作为行政执法部门，该局及所属执法中队对于涉及行政强制措施等事项均有完整的审批手续、执法程序和规范。

被上诉人王某之未提交答辩意见。原审被告某街道办事处未提交陈述意见。

十二、二审证据审查

上诉人在一审提交的证据和依据已随电子案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审中，上诉人以一审时公安机关档案遗失为由，申请提交刻字部工作人员出具的刻章证明1份作为新证据，意欲证明涉案公章非由上诉人刻制。该份材料属于证人证言，其形式不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条第一、四项的要求，故不能作为有效证据予以接纳。

十三、二审经审理查明

2021年7月20日，上诉人某区综合行政执法局派驻原审被告某街道办事处的综合行政执法中队将被上诉人位于某路段、某路西北处6间板房查封。封条上方印有“某街道综合行政执法中队”字样，下方加盖“某区某街道综合行政执法中队”字样公章。

区政府印发的《综合行政执法体制改革实施方案》内容包括：组建区综合行政执法局；组建区综合行政执法大队为区综合行政执法局所属单位；区综合行政执法大队下设包括某街道综合行政执法中队在内的6个综合行政执法中队；派驻街道执法中队实行双重管理体制，日常工作及队伍的日常管理以街道管理为主，人员的教育培训、岗位交流、业务指导由综合行政执法局负责；搭建街道综合执法平台，在各街道分别设立综合行政执法办公室，为街道行政工作机构，与派驻综合行政执法中队联合办公，负责辖区内综合执法的组织协调、应急指挥、配合执法等工作；完善联动执法机制，由街道统一指挥和调度区直部门派驻的所有行政执法队伍，搭建“街道主导、部门参与、资源统筹、联合执法”的街道综合行政执法平台。

十四、二审本院认为

根据一审时当事人诉辩意见及上诉人上诉主张，本案焦点问题是案涉查封行为能否认定系上诉人某区综合行政执法局与原审被告某街道办事处共同实施。根据《综合行政执法体制改革实施方案》，该区街道综合行政执法实行“街道主导、部门参与、资源统筹、联合执法”的执法机制。区综合行政执法大队派驻街道的执法中队实行双重管理，由原审被告街道办事处指挥调度，但人员教育培训、岗位交流、业务指导由综合行政执法局负责。因此，结合涉案证据及原审被告答辩主张佐证，案涉查封行为应当认定系上诉人与原审被告共同实施。

正基于上述理由，虽然上诉人主张涉案封条上印章非其刻制、加盖，但无论其主张是否成立，均不能因此免除其对派驻执法中队查封行为后果和责任的承担。

综上所述，上诉人上诉理由不能成立，本院不予采纳；其上诉请求，本院不予支持。该查封行为明显违反法定程序，一审判决确认违法，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。

十五、二审判决结果

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

案件受理费50元，由上诉人某区综合行政执法局负担。

本判决为终审判决。

本件与原本核对无异

附：本案适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政强制法》第四条：行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

《中华人民共和国行政强制法》第十八条：行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。

《中华人民共和国行政强制法》第二十四条：行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）查封、扣押的理由、依据和期限；（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。

《中华人民共和国行政强制法》第二十五条：查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项：行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。

十六、案件价值

本案明确了派驻街道综合行政执法中队实施行政强制措施时责任主体如何确定，对治理“贴了封条没人认”具有普遍意义。两审法院均认定：贴封条查封属行政强制措施，是可诉的行政行为；查封必须依照法定权限和程序实施，程序违法即应确认违法。

其一，派驻中队的行为后果由其上级执法部门与街道共同承担。综合行政执法体制改革实行“街道主导、部门参与、资源统筹、联合执法”机制，派驻中队实行双重管理：日常工作及队伍日常管理以街道管理为主，人员教育培训、岗位交流、业务指导由综合行政执法局负责。因此，派驻中队实施的查封行为，应认定由综合行政执法局与街道办事处共同实施，二者均为适格被告。

其二，印章真伪不能免除责任。行政机关以“该公章非我单位刻制备案、我单位所有执法事项均统一使用另一枚公章、对查封完全不知情、可能系他人私刻”为由推卸责任的，人民法院不予支持——无论印章是否由其刻制、加盖，均不能免除其对派驻执法中队查封行为后果和责任的承担。行政机关若认为他人私刻公章涉嫌犯罪，可另行依法处理，但不能以此对抗被查封人的权利救济。

其三，查封必须严格履行法定程序，且须有职权依据。查封前须向行政机关负责人报告并经批准、两名以上执法人员实施、出示执法身份证件、通知当事人到场、当场告知理由依据及救济途径、听取陈述申辩、制作现场笔录，并制作、当场交付查封决定书和清单；决定书须载明当事人信息、查封理由依据期限、查封场所财物名称数量、复议诉讼途径期限、行政机关名称印章日期；查封期限不得超过三十日，延长的须及时书面告知并说明理由。本案中两被告均**未提交其具有查封权利的法律依据**，亦未履行上述法定程序，故程序违法。

其四，当事人可凭购销合同、收据及现场照片主张权利。被查封人提交购买合同、收款收据及封条照片，足以证明其对被查封财物享有权益，具备原告主体资格；行政机关以“张贴封条时未查找到权利人、权利人未提交所有权证明”否定原告主体资格的，人民法院不予支持；行政机关主张“不知是谁所为”亦不能成为法院不予审查的理由。

其五，逾期举证、形式不合法的新证据不予接纳。行政机关在二审中以“一审时公安机关档案遗失”为由申请提交刻字部工作人员出具的刻章证明作为新证据的，该材料属证人证言，其形式不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条第一、四项的要求，不能作为有效证据予以接纳。