山东省高级人民法院

行政判决书

(2020)鲁行终1538号

老私房拆迁补偿不给我？省高院判撤销重作案

关键词：落实私房政策房屋拆迁补偿；经租房私房改造房屋拆迁怎么补偿；老房子拆迁补偿给谁；历史遗留房屋征收补偿；双跺脚补偿政策；现住房屋使用人是补偿对象；征收补偿决定把产权管理单位列为被征收人；先行变更承租关系办理公房出售事实上无法履行；处理方式缺乏可操作性；明显不当撤销征收补偿决定；尊重历史实际居住使用情况确认承租关系；责令60日内重新作出处理；户籍在册人无权单独受偿；行政诉讼法第七十条第六项；行政诉讼

案件摘要（要旨）

本案系周雪林律师代理的征收补偿决定案。涉案房屋系1958年纳入社会主义改造、1985年发还产权自管的历史遗留落实私房政策房屋，原承租人1982年去世后一直未建立新的承租关系。区政府作出征收补偿决定，将产权管理单位列为被征收人，并以先行变更承租关系、办理公房出售作为补偿前提。一审认定上诉人仅为户籍在册人、无权单独受偿，驳回诉讼请求。周雪林律师上诉主张：房屋已纳入征收，不再具备参照公房管理的条件，该补偿方式事实上无法履行。省高院采纳代理意见，认定处理方式缺乏可操作性、明显不当，撤销一审判决及585号征收补偿决定，责令区政府60日内按尊重历史实际居住使用情况的原则确认实际承租关系并重新作出处理。经持续推进，区政府重新作出决定，确定被征收人为上诉人本人，拆迁补偿权益终获落实。

一、当事人

上诉人（原审原告）：黄某芳，女，出生日期略，汉族，住址略。

委托代理人：逄某桂，出生日期略，住址略，系上诉人之孙。

委托代理人：周雪林，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：某区人民政府，住所地略。

法定代表人：张某国，区长。

委托代理人：陈某虹，山东博论律师事务所律师。

原审第三人：某房产管理一处，住所地略。

法定代表人：刘某，处长。

委托代理人：王某春，山东天雅律师事务所律师。

原审第三人：逄某强，男，出生日期略，汉族，住址略。

原审第三人：逄某明，男，出生日期略，汉族，住址略。

原审第三人：孙某林，女，出生日期略，汉族，住址略。

原审第三人逄某明、孙某林共同委托代理人：逄某强，身份同上，系原审第三人之子。

二、审理经过

上诉人黄某芳因诉被上诉人某区人民政府（以下简称某区政府）征收补偿决定一案，不服某市中级人民法院作出的(2020)鲁02行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理，并进行了听证。上诉人黄某芳的委托代理人逄某桂、周雪林，被上诉人某区政府委托代理人陈某虹，原审第三人某房产管理一处（以下简称房产管理一处）委托代理人王某春参加听证。本案现已审理终结。

三、原审法院查明事实

1.涉案房屋位于某区某路段，所在楼层是二层，建筑面积55.32平方米，1958年纳入社会主义改造范围，该房屋由上诉人丈夫的叔叔逄某文（1982年去世）承租。1985年，原市房产管理局作出书面决定，将涉案房屋发还产权自管。承租人逄某文去世后，一直未办理新的承租关系。涉案房屋户籍在册人共计5人，分属两个家庭户，户籍地址均登记为涉案房屋地址，其中一户户主为黄某芳；另一户户主为逄某明，系上诉人之子，该户内其他在册常住人口为孙某林（逄某明之妻）、逄某强（逄某明之子）、逄某嵘（逄某明之孙女，未成年）。

2.2014年12月14日，某区政府发布《房屋征收决定》，决定自该日起正式启动某棚户区改造项目的房屋征收与补偿工作，并载明房屋征收部门、征收实施单位及征收范围。同日，某区政府发布征收公告及《房屋征收补偿方案》及奖励办法。涉案房屋位于上述征收范围内。

3.区房屋征收部门先后发布关于选择、推荐、选定评估机构的公告与通知，因被征收人在协商期限内未能协商一致，按1:3比例推荐候选机构由被征收人投票选定，最终确定某房地产评估咨询公司等6家机构承担评估工作。2019年3月13日，某房地产评估咨询公司就涉案房屋出具征收分户评估表、装修补偿分户表，载明的权利人为“逄某文（已故）”，评估时点均为2014年12月14日。两份表格于2019年3月15日送达上诉人。上诉人申请复核，评估公司于2019年3月22日出具答复函，维持评估结果。

4.2018年3月14日，房产管理一处作出《关于涉案房屋征收补偿的请示》，就涉案房屋拟在征收过程中分别补偿产权人及占住户的意见向原市国土资源和房屋管理局请示。同年3月21日，该局作出批复，同意对产权人和占住户“双跺脚”的征收补偿意见。

5.2019年10月28日，某区政府就涉案房屋作出青北补决字[2019]585号《房屋征收补偿决定书》（以下简称585号征收补偿决定），确定被征收人为房产管理一处，并将上诉人及逄某明、孙某林、逄某强均列为利害关系人。补偿决定主要内容为：如被征收房屋建立新的承租关系且办理公房出售手续、被征收人同意解除租赁关系的，由房屋承租人选择货币补偿或异地房屋补偿；如未能办理公房出售手续的，提供异地安置房屋，产权调换房屋的产权归被征收人所有，被征收人就产权调换房屋与承租人再行订立租赁合同。

四、原审法院裁判要旨

原审法院认为：一、关于评估报告是否合法。评估机构的选择程序符合规定；评估时点为征收决定公告之日，符合规定；原承租人去世后未建立新的承租关系，评估单位无权确认新的承租人，将权利人列为“逄某文（已故）”对相关权利义务不产生实质影响，并无不当。

二、关于补偿决定是否合法。征收补偿方案已确定采取货币补偿和异地房屋补偿两种方式，补偿标准符合方案规定。涉案房屋参照公房管理，产权管理单位为房产管理一处，承租人记载为逄某文，去世后未建立新的承租关系。上诉人虽主张其为实际承租人，但未办理承租权变更手续，区政府亦无职权在征收过程中确认其为承租人或直接变更承租权人。因此，上诉人并非房屋产权人，也未确定为承租人，仅是户籍在册人，无权要求对其单独进行补偿。在未办理公房出售及确认新承租人的情况下，将产权管理单位作为被征收人、户籍在册成年人作为利害关系人进行补偿并无不当。

综上，585号征收补偿决定符合法律规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，案件受理费50元由上诉人负担。

五、上诉理由

上诉人黄某芳不服原审判决，请求撤销原审判决、支持其全部诉讼请求。主要理由如下：

1.依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条，征收补偿主体是区政府，其在征收落实私房政策的住宅房屋时，有职权组织房产管理一处确认因历史政策原因形成的承租关系；其未履行该行政确认职责即下达补偿决定，属严重程序违法。原审认定“被告无职权确认承租人”错误。

2.《青岛市主城区棚户区改造房屋征收与补偿办法》第二十一条规定，落实私房政策房屋的补偿对象是现住房屋使用人，而非产权管理单位。补偿决定第二项认定产权调换房屋产权归被征收人所有，明显违法。上诉人依补偿决定分别申请建立新的承租关系，房产管理一处及其下设房管所均答复不予受理，故第一项“如建立新的承租关系”事实上无法实现。

3.区政府应以行政确认方式对业已存在的承租关系予以评判宣告，以“如建立新的承租关系”规避其行政确认职责，实质是以行政许可取代行政确认。

4.评估机构选择程序不合法；评估公司答复后未告知申请鉴定的权利、鉴定机构及联系方式和异议期间，实质剥夺了上诉人申请鉴定的权利；评估表采用成本法违反评估规定；原审认定评估时点符合规定，适用法律错误，对上诉人无法公平补偿。

5.原审判决未记载质证意见、未说明不予采纳的理由；二审立案程序与生效文书送达超期，审判程序违法。

六、二审新证据与认证

二审中，上诉人提交证据：1.房产管理一处作出的不予变更承租人告知书、下设房管所作出的无法受理承租人变更申请告知书，证明原审认定的“参照公房管理”缺乏依据，上诉人申请建立新的承租关系均被告知该房屋不属于国有直管公房、无法受理；2.与不动产交易中心的通话录音，证明公房档案保存情况；3.区政府行政复议决定书（北政复决字[2020]第65号），证明征收补偿过程中确有承租人确认程序需完成；4.房产管理一处答复函，证明其将工作推诿给下级房管所，而房管所明确未实际经营管理。

被上诉人及原审第三人质证认为该组证据与本案无关。本院认为，该组证据能够证明按照585号征收补偿决定确定的方式难以办理建立或变更承租关系，与对补偿决定内容的审查具有关联性，予以采信。上诉人在原审中提交的证据3、6、11与本案具有关联性，原审判决未予采纳不当，本院予以纠正。

七、本院认为

本案争议焦点为被上诉人某区政府作出的585号征收补偿决定是否合法适当。

根据查明事实，2018年3月21日原市国土资源和房屋管理局作出批复，同意对涉案房屋分别对产权人和占住户“双跺脚”的征收补偿意见。根据《青岛市主城区棚户区改造房屋征收与补偿办法》第二十一条，涉案房屋按照“双跺脚”征收补偿政策，对所有权人按私有房屋补偿，对现住房屋使用人参照公有住房的征收补偿政策及房屋管理部门相关规定办理。

被上诉人主张涉案房屋因历史原因形成、具有两层法律关系、具有特殊性，该主张本院予以认可。但是，在涉案房屋已经征收的情况下，不再具备参照公有住房进行管理的条件，原审判决依据上述批复和规定认为涉案房屋系参照公房管理，该认定依据不足，本院予以纠正。

585号征收补偿决定明确，在涉案房屋未办理公房出售及确认新的承租人情况下，将产权管理单位房产管理一处作为被征收人，并决定产权调换房屋的产权归被征收人所有，与“双跺脚”政策及上述办法关于对现住房屋使用人参照公有住房进行征收补偿的本意存在出入。结合上诉人提交的新证据，能够认定585号征收补偿决定中所明确的先行变更承租关系的补偿方式，事实上难以得到履行。因此，585号征收补偿决定确定的处理方式缺乏可操作性，明显不当，不利于对占住户合法权益的保护。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。故而，被诉585号征收补偿决定依法应予撤销，原审法院判决驳回诉讼请求不当，应予纠正。

关于涉案房屋征收补偿争议如何解决。原审法院生效裁判(2020)鲁02行终92号行政判决书载明，关于落实私房政策前该房屋实际承租权人的确认，应根据相关规定由落实私房政策的房屋所在地的区政府下属相关房产管理部门进行认定。原审第三人提交的《政务专报》中亦载明，同类情形由房产管理一处负责办理房屋计价和解除租赁关系手续。综合以上生效裁判认定及类似情形的处理方式，涉案房屋应当由被上诉人组织相关职能部门，按照尊重涉案房屋历史实际居住使用情况的原则，对实际承租关系进行确认，按照征收补偿政策予以补偿安置。

八、判决结果

综上，原审法院判决认定事实不清，依法应予撤销。上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销某市中级人民法院(2020)鲁02行初5号行政判决；

二、撤销某区人民政府作出的青北补决字[2019]585号《房屋征收补偿决定书》；

三、责令某区人民政府于本判决生效之日起60日内，就涉案房屋征收补偿问题重新进行处理或者作出决定。

一、二审案件受理费共100元，由某区人民政府负担。

本判决为终审判决。

本件与原本核对无异

审　判　长

审　判　员

审　判　员

书　记　员

九、后续进展

判决生效后，区政府重新作出《房屋征收补偿决定书》，确定被征收人为上诉人黄某芳本人，涉案房屋的征收补偿权益得以落实，为其后续依法处分、继承该拆迁收益奠定了基础。

十、案件价值

本案为历史遗留的落实私房政策房屋、经社会主义改造房屋的征收补偿提供了明确规则，直击“住了几十年的老房子、拆迁时却把补偿给了产权管理单位”这一普遍困境。

其一，房屋已纳入征收的，不再具备参照公有住房管理的条件。涉案房屋虽系1958年纳入社会主义改造、1985年发还产权自管的历史遗留房屋，但在已被征收的情况下，原审判决仍依据相关部门批复和规定认定其“参照公房管理”，该认定依据不足。行政机关以“参照公房管理”为由将产权管理单位列为被征收人的，缺乏事实基础。

其二，落实私房政策房屋的补偿对象是现住房屋使用人。依《青岛市主城区棚户区改造房屋征收与补偿办法》第二十一条及“双跺脚”征收补偿政策，对所有权人按私有房屋补偿，对**现住房屋使用人**参照公有住房的征收补偿政策办理。征收补偿决定将产权调换房屋的产权归被征收人（产权管理单位）所有的，与该政策本意存在出入。

其三，客观上办不到的补偿方式即属明显不当。这是本案最有价值的一条。补偿决定以“先行变更承租关系并办理公房出售”为补偿前提，而房管部门明确答复该房屋不属于国有直管公房、不予受理变更申请，该方式**事实上难以得到履行**，处理方式**缺乏可操作性，明显不当**，不利于对占住户合法权益的保护，应依《行政诉讼法》第七十条判决撤销。

其四，政府负有组织确认实际承租关系的职责，不得以“无职权确认承租人”推诿。征收补偿主体是市、县级人民政府，其有职权组织房产管理部门确认因历史政策原因形成的承租关系；以“如建立新的承租关系”的表述规避行政确认职责、实质以行政许可取代行政确认的，人民法院不予支持。生效裁判另案亦已明确，实际承租权人的确认由区政府下属相关房产管理部门负责认定。

其五，重新处理应当尊重历史实际居住使用情况。本案责令区政府于判决生效之日起60日内，组织相关职能部门，按照**尊重涉案房屋历史实际居住使用情况**的原则，对实际承租关系进行确认并重新作出处理。经持续推进，区政府重新作出的征收补偿决定确定被征收人为上诉人本人，拆迁补偿权益终获落实。

其六，户籍在册人不等于无权受偿。一审以“上诉人并非房屋产权人、亦未确定为承租人，仅是户籍在册人”为由否定其单独受偿权，二审虽未直接就此表述，但通过撤销补偿决定、责令按实际居住使用情况确认承租关系，实质纠正了这一认定，为长期实际居住使用人主张补偿权益留出了通道。