济南市天桥区人民法院

行政判决书

(2025)鲁0105行初27号

租地建房被收储没补偿？法院判合同无效赔两千万案

关键词：租地建房拆迁有补偿吗；自己出钱盖的房子被收储怎么办；土地收储没通知承租人；国有建设用地使用权收回合同无效；土地租赁人补偿；地上建筑物权属独立认定；无证建筑由实际投资人所有；未通知利害关系人参与评估签约；未实地调查核实租赁关系；程序违法；收储申请超期；未保障知情权陈述权申辩权；承租人原告主体资格；停产停业损失搬迁费；行政协议；行政诉讼

案件摘要（要旨）

本案系周雪林律师代理的土地租赁人诉土地使用权收回行政协议案。原告租赁场地后经批准投入数千万元，改造扩建房屋及附属设施2.4万平方米用于经营。收储时，被告未对地上建筑物权属、租赁关系实地调查核实，未通知原告参与评估与签约，即与土地所有权人签订《国有建设用地使用权收回合同》，将原告全部房屋及附属物纳入其中，原告未获任何补偿。经多次开庭、举证质证，法院认定收储程序违法，判决合同无效，并赔偿原告建筑物、附属物及停产停业、搬迁费等损失2000余万元。本案明确：不论土地权属归谁，实际投资建设的房屋与附属物均应独立认定并足额补偿。

一、当事人

原告：某公司，住所地略。

法定代表人：季某彩，董事长。

委托代理人：周雪林，北京市百瑞(济南)律师事务所律师。

委托代理人：甄某，北京市百瑞(济南)律师事务所实习律师。

被告：某区自然资源局，住所地略。

法定代表人：邵某程，局长。

出庭负责人：吴某江，副局长。

委托代理人：兰某青，山东鲁舜律师事务所律师。

委托代理人：王某琰，该局工作人员。

第三人：某国有资产运营有限公司，住所地略。

法定代表人：姜某宇，董事长兼总经理。

第三人：某社区居民委员会，住所地略。

法定代表人：樊某莲，主任。

委托代理人：王某峰，该社区居民委员会副主任。

委托代理人：苗某波，该社区居民委员会办公室工作人员。

二、审理经过

原告某公司诉被告某区自然资源局、第三人某国有资产运营有限公司、第三人某社区居民委员会土地使用权收回行政协议一案，本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告某公司的法定代表人季某彩、委托代理人周雪林，被告某区自然资源局的出庭负责人吴某江、委托代理人王某琰、兰某青，第三人某社区居民委员会的委托代理人苗某波、王某峰到庭参加诉讼。第三人某国有资产运营公司经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

三、原告诉称

原告从2007年4月6日起租赁第三人某社区居民委员会的场地，按照租赁合同约定经批准投入数千万元进行提升、改造、扩建，建成2.4万平方米的房屋并增加了附属设施用于经营。2020年9月24日区政府发布国有土地上房屋征收公告并进行房屋征收，但是在没有针对原告征收补偿的前提下，被告和第三人在2023年4月28日于原告不知情的情况下签订了《国有建设用地使用权收回合同》，并将原告的所有房屋和附属设施包括在合同之内。

原告认为，被告与第三人未经原告同意无权签订合同，其签订合同的事实不清、程序违法、法律适用错误，应予以撤销。请求：1.判令撤销被告与第三人之间签订的《国有建设用地使用权收回合同》；2.判令被告赔偿原告建筑物、附属物及停产停业、搬迁费等各项损失共计8000万元；3.本案诉讼费用由被告承担。

原告提交证据包括：营业执照、法人证明；场地租赁合同、(2021)鲁0105行初468号行政判决书；《国有建设用地使用权收回合同》；政府信息公开告知书；(2024)鲁7101行初368号裁定书、(2024)鲁0115行初2号行政答辩状；相关类案判例；片区房屋征收决定公告；以及土地房产交税证明、升级改造报告、(2022)鲁7101行初275号行政判决书、督促投资改造通知函、商贸局批复、测绘成果报告与资产评估报告、征收决定公告和补偿方案等。

四、被告辩称

被告某区自然资源局辩称：

一、原告曾于2023年8月17日提起诉讼请求撤销案涉协议，后法院作出(2024)鲁0115行初2号行政裁定书准予撤诉。本次起诉与前案诉讼标的、理由一致，依法应当裁定驳回起诉。

二、案涉土地和房屋均登记于第三人某社区居民委员会名下。2023年4月21日，该居委会组织实施了案涉土地上建筑物的拆除。2023年4月28日被告与其签订案涉合同时，案涉土地为净地，原告并不是土地权利人，和案涉合同没有利害关系。

三、被告作为区级自然资源主管部门，具有因公共利益需要收回（收购）国有土地使用权的职权。被告依据申请履行了实地调查等程序，依据规划意见、测绘和评估成果等与土地使用权人签订合同，并报市自然资源和规划局及市人民政府审批通过，合同符合相关规定，内容合法有效。

被告提交证据包括：前案裁定书及起诉状；城镇公房所有权证、国有土地使用证；房屋征收公告及补偿方案；单位选择土地收购的申请、情况说明、房屋拆除承包合同；《国有建设用地使用权收回合同》；不动产权籍调查表、现场勘测确认表、勘测定界技术报告；房地产估价报告、土地估价报告；土地移交书、市局请示与市政府批复等。

第三人某国有资产运营公司未答辩，亦未提交证据。第三人某社区居民委员会认可被告的答辩意见，认为原告无提起本案诉讼的主体资格。

经庭审质证，本院对各方提交的证据认定如下：原告提交的证据及补充证据与本案有关联性，符合证据认证规则，本院予以确认；被告提交的证据与本案有关联性，符合证据认证规则，本院予以确认。

五、经审理查明

（一）案涉房屋基本情况

案涉场地土地使用权人原为某织布厂（系第三人居委会集体企业，现已注销），用地面积6780平方米；证载房屋所有权人系第三人某社区居民委员会，产别为集体，房屋证载面积共计6007.19平方米。

2007年4月6日，该居委会及某公司作为出租人与承租人签订《租赁合同》，约定将两处厂区改造而成的批发市场包括场地及建筑物一并租赁给承租人改造经营使用，由承租人出资改造289间营业房，并约定：合同履行期间如遇政府拆迁行为需要占用市场的，土地补偿款归出租方所有，出租方所有的289间营业房拆迁补偿按4:6的比例与承租方分配，其他承租方投资的建筑物及设施归承租方所有。后双方又签订补充协议，对租赁费补助及拆除部分营业房作出约定。

2013年11月25日，某商贸公司作为甲方与原告签订《经营场地转让合同》，将其拥有的经营场地转让给原告经营至合同期满。后居委会向房管、工商部门出具证明，确认与原告存在房屋场地租赁关系并同意其对外出租。

上述事实已经本院生效的(2020)鲁0105民初732号民事判决查明，该判决认定原告与该居委会、某公司之间关于案涉房屋的租赁合同及其补充协议在20年租赁期内合法有效。

原告主张案涉土地上由其出资建设、改造的房屋面积约24000平方米，未办理房产证的约18000平方米；其租赁的有证房屋部分进行了翻建和改造，协议中约定了4:6的拆迁款分配比例。原告提交测绘成果报告、资产评估报告、商贸局批复、升级改造报告、土地房产税缴纳证明等证据，证明案涉土地上无证建设部分系原投资方投资建设，有证房屋系投资方投资拆除后翻建改建，全部房屋经协议由原告受让经营。

（二）案涉国有土地上房屋征收情况

2017年至2020年，区住建局先后发布四份《征收冻结公告》，案涉地块及房屋位于征收范围内。2020年9月24日，区政府作出12号《房屋征收决定公告》，决定对片区进行征收，同时公布了《征收补偿方案》。方案载明非住宅房屋货币补偿价格参照征收决定公告之日被征收房屋所处区位类似房地产市场价格评估确定，并对搬迁费、临时安置费、停产停业损失、货币补偿奖励费、设备迁移补助费及附属物补偿等费用标准、异议复核鉴定权利等作出详细规定；未登记建筑由调查认定和处理工作组依据有关规定调查、认定和处理，认定为合法建筑的依法予以征收补偿，认定为违法建筑的不予补偿。

2020年12月12日，区住建局委托评估机构对案涉非住宅房屋价值进行评估并出具估价报告，评估时点为2020年9月24日，经评估房屋评估总面积22027.09平方米，其中无证房屋17045.93平方米，建筑物评估总价格63230612元。该报告未向原告送达，评估过程原告主张未曾参与。

2021年11月，原告曾以区住建局、区征收服务中心为被告提起行政诉讼，要求履行安置补偿职责。本院作出(2021)鲁0105行初468号行政判决书，认定原告作为承租人虽不是被征收人，但对于其完成的室内装饰装修和改造扩建项目的价值、经营用设备等的搬迁费用、停产停业损失等，依法有权获得合理补偿，具有提起征收补偿之诉的主体资格；但当时尚不具备单独补偿的条件，判决驳回诉讼请求。该判决送达后原告上诉，后撤回上诉，判决已生效。

（三）案涉土地收储情况

2023年4月20日，第三人居委会向被告提交《国有建设用地使用权收回申请》。被告提交了不动产权籍调查表、勘测定界技术报告，以及第三人国资公司委托评估机构出具的《房地产估价报告》《土地估价报告》，对地上房屋价值按重置成新价评估、对土地价格进行估价。

2023年4月28日，被告作为收回方与第三人居委会、第三人国资公司签订《国有建设用地使用权收回合同》，约定收回土地及房屋，收回房屋面积22001.09平方米，其中有证房产面积、无证房屋面积若干；土地收回补偿总价、建（构）筑物评估价格、提前签约奖励、搬迁补助、停产停业补助等合计人民币60912651元，由第三人国资公司分两期支付给居委会。合同还约定居委会须保证宗地内无出租、抵押、纠纷等权利限制，负责做好租赁户工作等。案涉合同全部补偿款被告认可已向居委会支付。

2023年5月28日，三方共同签署《土地移交书》。2023年6月，市自然资源和规划局向市政府提交请示，市政府作出同意收回土地使用权的批复，收储完成。2023年12月5日，居委会出具《情况说明》，认可其对案涉土地上证载房屋实施了拆除。

六、本院认为

行政协议的缔结与履行应当遵循职权法定、事实清楚、证据确凿、程序正当、公平合理、信赖保护的基本原则。本案系国有建设用地使用权收回行政协议争议，核心在于审查原告起诉是否符合法定条件、被诉《国有建设用地使用权收回合同》是否合法、原告赔偿请求应否支持。

（一）原告的起诉是否符合法定起诉条件

1.关于起诉期限。案涉《国有建设用地使用权收回合同》未依法向原告送达，原告虽于另案庭审中对该合同进行质证，但并未确认其真实性，亦未全面知晓合同内容与法律后果。起诉期限的起算应以知道或者应当知道行政行为内容为前提，故不能另案质证之日作为起算点。原告在获知合同完整内容后及时提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。

2.关于是否构成重复起诉。原告曾就相关争议提起诉讼后自愿撤回起诉，本案与前案诉讼请求、事实理由、审查范围并不完全同一，不属于重复起诉情形。被告主张重复起诉的理由不能成立，本案应当进入实体审理并依法作出裁判。

（二）案涉《国有建设用地使用权收回合同》的合法性评判

1.关于建筑物面积及权属认定。本案涉及三份评估报告，本院认为区住建局委托的评估报告所反映的建筑物测绘、估价数据更具有客观性：其评估时点为征收公告作出之日，符合规定；评估方法选用比较法、收益法、成本法等，符合相关规定；该报告对部分有证房屋灭失情况进行了具体勘测及明确记录，与当事人陈述相互印证，证明力更强。故采信该报告所载明的房屋面积及价值数据。

关于建筑物权属，原告提交了租赁合同、补充协议、商贸局批复、居委会报告、生效民事判决书及行政判决书、建设工程承包合同等证据，能够证实案涉房屋由原投资方承租后出资改造，地上未登记建筑物系由原投资方投资建设后一并转让给原告。居委会主张全部建筑物归其所有，未提交相关证据，本院不予采信。综上，本院认定无证建筑物面积17045.93平方米，权利人为原告；有证房屋建筑面积4981.16平方米，产权人系居委会，原告进行了改造、翻建、装饰装修等添附，与居委会成为共同利益主体。

2.关于合同合法性。案涉土地上房屋在2020年9月24日的征收决定中已确定纳入征收范围，补偿方案亦已同时公布。依据相关规定，被征收非住宅产权人选择土地收购的，可以在征收补偿方案公布后10日内提出申请。案涉土地权利人于2023年4月20日才提交土地收储申请，显然已超出法定申请期限。被告作为区自然资源主管部门，理应知晓案涉土地及房屋被依法征收的事实，在未核实案涉土地上房屋是否仍处于征收程序的情况下，超期接请，违反收购时限规定。

收储过程中对权属调查未尽到审慎审查义务。被告未按照有关规定对地上物权属、租赁关系、权利负担等进行实地调查与核实，仅依据单方提交的申请材料即认定建筑物权属，导致事实认定不清。收储程序未保障利害关系人程序权利。被告在土地收购申请受理、权属核查、评估、签约等全过程中，未通知作为利害关系人的原告参与，未保障其知情权、陈述权、申辩权，违反程序正当原则，构成程序违法。

综上，无论是国有土地上房屋征收程序还是国有土地收购储备程序，均是政府行为，实现的均是行政目的，应以保护相关权利人合法权益不受损害、相关利益补偿落实到位为前提，不能因程序上的差异损害利害关系人的合法权益。被告在履行收储职责过程中，对权属调查未尽审慎审查义务，未能有效保障原告作为利害关系人的合法财产权益，应认定收储行为违反法定程序。

七、判决结果

综上，本院经多次开庭审理，认定案涉《国有建设用地使用权收回合同》程序违法、应属无效，被告应对原告的实际损失承担赔偿责任。判决如下：

一、确认被告与第三人签订的《国有建设用地使用权收回合同》无效；

二、被告赔偿原告建筑物、附属物及停产停业损失、搬迁费等各项损失共计人民币2000余万元；

三、案件受理费由被告负担。

审　判　长

审　判　员

审　判　员

二〇二五年　　月　　日

书　记　员

八、案件价值

本案明确了土地收储中实际投资建设人的独立地位，为“房子是我出钱盖的、土地是别人的、拆迁却一分不给”这一普遍困境给出了明确答案。

其一，地上建筑物权属应独立认定，不随土地权属当然归属土地权利人。承租人、实际投资人对租赁土地上出资改造、扩建形成的未登记建筑物享有独立权益，有权就其价值、搬迁费用、停产停业损失等获得合理补偿，具有提起征收补偿之诉的主体资格。土地权利人主张全部建筑物归其所有却未提交证据的，人民法院不予采信。

其二，收储部门负有实地调查核实义务。签订国有建设用地使用权收回合同前，应当按照有关规定对地上物权属、租赁关系、权利负担等进行实地调查与核实；仅依据单方提交的申请材料即认定建筑物权属的，属事实认定不清。

其三，利害关系人的程序权利必须保障。在土地收购申请受理、权属核查、评估、签约等全过程中，应当通知作为利害关系人的实际投资人参与，保障其知情权、陈述权、申辩权；未通知、未保障的，违反程序正当原则，构成程序违法。

其四，征收与收储不能相互架空。无论是国有土地上房屋征收程序还是国有土地收购储备程序，均是政府行为，实现的均是行政目的，应以保护相关权利人合法权益不受损害、相关利益补偿落实到位为前提，不能因程序上的差异损害利害关系人的合法权益。被征收非住宅产权人选择土地收购的，应当在征收补偿方案公布后10日内提出申请，超期申请的违反收购时限规定。

其五，起诉期限的起算以知晓行政行为内容为前提。行政协议未依法向利害关系人送达的，其虽于另案庭审中对该合同进行质证但未确认真实性、未全面知晓合同内容与法律后果的，不能以另案质证之日作为起诉期限起算点。