山东省济宁市兖州区人民法院

行政判决书

(2021)鲁0812行初29号

拆迁签了协议不给安置房？法院判继续履行案

关键词：拆迁签了协议不给安置房怎么办；安置补充协议不履行；行政协议继续履行；委托第三方签协议政府担责；一户一宅不能架空在先协议；纳入棚改统一安置不等于已履行；行政协议适用诉讼时效不适用起诉期限；协议没说作废就还有效；临时安置补助费按每月500元支付至安置之日；行政诉讼法第七十八条；房屋拆迁补偿安置结算单；行政协议；行政诉讼

案件摘要（要旨）

本案系周雪林律师代理的履行安置补偿协议纠纷，街道办败诉，现已履行完毕。因省道建设需要，行政机关委托第三方与原告签订《安置补充协议》，约定400平方米中200平方米货币补偿、200平方米安置房屋。货币补偿到位后，剩余200平方米安置房长期未落实，行政机关先后以已纳入棚改统一安置、违反一户一宅、超过起诉期限等理由推诿。周雪林律师出庭据理力争，主张协议合法有效应予全面履行。法院采纳代理意见：涉案协议系第三人受被告委托签订，法律后果由被告承担，被告主体适格；行政协议案件可参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限，被告无证据证实已告知履行情况，原告提起民事诉讼主张权利时未超过三年诉讼时效；被告提交的证据不能证实其2018年、2019年签订的两份协议系履行本案补充协议约定的200平方米安置，故不能证实协议已履行完毕。判令被告继续安置200平方米房屋，并按每月500元支付临时补助费至安置完毕之日止。本案明确行政机关不得以内部认定或后续项目架空在先安置协议。

一、当事人

原告：谷某光，男，出生日期略，汉族，身份证住址略，公民身份号码略。

委托代理人：周雪林，北京市百瑞(济南)律师事务所律师。

被告：某街道办事处，住所地略，统一社会信用代码略。

法定代表人：赵某波，主任。

出庭负责人：郭某雪，副主任。

委托代理人：金某芬，山东文康(济宁)律师事务所律师。

委托代理人：周某兴，山东文康(济宁)律师事务所实习律师。

第三人：某房地产开发有限公司，住所地略，统一社会信用代码略。

法定代表人：谷某广，执行董事兼经理。

委托代理人：龚某全，山东舜鸿律师事务所律师。

委托代理人：郭某贞，山东舜鸿律师事务所实习律师。

二、审理经过

原告谷某光诉被告某街道办事处（以下简称某街道办）与第三人某房地产开发有限公司（以下简称某房地产公司）行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年11月24日公开开庭审理了本案。原告谷某光及委托代理人周雪林，被告出庭负责人郭某雪及委托代理人金某芬、周某兴，第三人某房地产公司委托代理人龚某全、郭某贞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2013年11月18日，原告谷某光与第三人某房地产公司签订《安置补充协议》，约定：谷某光拆迁安置认定总面积为400平方米，其中200平方米安置、200平方米货币补偿，每平方米为2300元，共计肆拾陆万元整。租赁费按1处院发放。无任何经济纠纷。

三、原告诉称

2013年因修路需拆迁原告位于某街道办某村的宅基地，第三人在同年11月18日与原告达成《安置补充协议》，约定原告拥有的一处面积400平方米的宅基地，按照200平方米货币补偿，剩余200平方米安置房屋。协议签订后房屋被拆除，宅基地被占用，但是至今200平方米的房屋没有取得安置。原告向某区人民法院以民事诉讼起诉第三人后，被裁定本案属于行政诉讼，被告系签订《安置补充协议》的委托人，某街道办为适格被告。故诉至法院，请求：1.判令被告履行《安置补充协议》，立即安置原告200平方米房屋（如无法安置，按照市场价格赔偿）；2.判令被告支付拖欠的临时安置补助费15000元，并按照3000元/半年的标准自2021年5月14日起继续支付至履行完《安置补充协议》之日止；3.判令被告赔偿损失54000元；4.诉讼费、评估费由被告承担。

四、被告辩称

2012年，某省道建设途经某村，规划占压该村包括原告在内的部分村民的房屋。房屋补偿方式为委托评估公司评估后进行货币补偿。5户村民同意领取补偿款，包括原告在内的3户不同意货币补偿。经当时的区工作组同意，被告委托第三人处理该户的房屋拆除补偿相关事宜。第三人参照当时城市道路北延相关拆迁政策，按照不低于一处标准宅基地补偿200平方米的标准与被搬迁户签订了安置补偿协议，但对原告的一处宅基地按照两处宅基地的标准签订了安置补偿协议，约定每处宅基地补偿200平方米房屋，共计400平方米，对于其中200平方米，原告选择了货币补偿，对于剩余200平方米，第三人按照每处宅基地每月500元支付临时安置补助费至2018年11月13日。

2017年12月15日，某区人民政府发布了《关于某村棚户区改造项目房屋征收决定的公告》及《某村棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案》。被告作为房屋征收实施单位，具体进行房屋征收与安置补偿工作。为了解决包括原告在内三户的安置补偿遗留问题，经与三户协商，将该三户房屋安置纳入到某村棚户区改造项目进行统一安置。根据《某村棚改项目房屋征收宅基房认定办法》、《土地管理法》一户一宅的规定，经某村委会、棚改项目指挥部共同认定，原告一户共有三处合法或有效宅基房，其中原告被认定为两处，其子谷某远被认定一处（集体土地使用证在原告之父谷某杰名下）。

2018年1月15日，就被认定为谷某远的宅基房，谷某远、谷某杰与被告签订了安置补偿协议书，办理了结算。2019年6月19日，就被认定为原告的一处宅基房，原告与被告签订了搬迁交房协议书，办理了结算。就认定的另一处房屋为原告自第三人处货币补偿的200平方米房屋。至此，原告与第三人签订的《安置补充协议》已经履行完毕。综上，根据一户一宅的规定，原告一家庭户所包含的三代人最多能被认定为三处宅基房，被告已经对三处宅基房全部安置补偿完毕，请求驳回原告的诉讼请求。庭审中补充答辩认为，原告的起诉超过了一年的起诉期限。

五、第三人述称

第三人某房地产公司述称，原告所诉某村房产及院落，是第三人根据被告的安排对其进行的拆迁安置。2013年11月18日第三人与原告签订的《安置补充协议》产生的权利和义务应由被告承担。原告所述安置区域被纳入2017年城边村改造项目，应由被告结合某村拆迁安置方案标准对原告的房产、院落进行统一安置补偿。上述《安置补充协议》未约定安置周转房标准及数额、期限等约定。另外，依据被告实施的某村拆迁安置补偿，原告的全部宅基地补偿已经全部安置补偿完毕。

六、证据与质证（要点）

原告提交证据：1.安置补充协议、房屋拆迁补偿安置结算单，证明协议签订后只支付了200平方米货币，200平方米安置房至今未安置；2.村镇规划选址意见书，证明原告宅基地面积，合计400平方米，系一处宅基地；3.某区人民法院(2021)鲁0811民初8522号民事裁定书，证明被告主体适格；4.原告与被告于2019年6月19日签订的棚户区改造项目房屋搬迁交房协议书、某村棚改项目被征收住宅房屋安置补偿结算清单，证明被告所称的2017年宅基地与涉案宅基地不是同一处，是单独的一个协议；5.谷某远与被告签订的某村棚改项目住宅房屋征收安置补偿协议书，证明三处宅基地相互独立，并未约定将2013年协议作废。

被告提交证据：1.房屋拆迁补偿安置结算单、安置补充协议，证明2013年5月14日原告和第三人达成结算，结算单明确对原告按两处宅基地安置，一处安置房屋200平方米以货币补偿方式履行完毕，第三人向原告支付租赁费至2018年11月13日，该房屋安置纳入某村棚改项目中统一安置且已安置完毕；2.某村棚户区改造项目房屋征收决定及安置补偿方案、宅基房认定办法、原告户籍信息，证明根据一户一宅标准，谷某杰、原告、谷某远三户最多能被认定三处宅基地；3.谷某远、谷某光棚改项目住宅房屋认定表、安置补偿协议书及结算清单、征收房屋分项勘估表，证明原告之子、父亲及原告均与被告签订了补偿协议书并办理结算，补充协议已履行完毕，原告的诉讼请求属于重复补偿，且起诉超过一年起诉期限；4.编号为2007003村镇规划选址意见书档案，主张原告所持意见书未办理档案，不是合法有效证件。

经庭审质证，原告对被告提交的1—3号证据真实性无异议，但认为证据1证明涉案协议系涉及2013年修路占用的400平方米宅基地，与其他宅基地无关；证据2、3与本案无关联性，不能证明被告履行了本案协议，且协议书未约定将2013年拆迁安置补偿纳入其中；安置补充协议至今未获安置，一直在持续过程中，不动产的诉讼最高期限是二十年，不能证明超过诉讼期限；对证据4真实性有异议。第三人对被告提交的证据均无异议。被告对原告提交的1、3—5号证据真实性均无异议，但认为涉案协议所确定的未安置200平方米房屋已纳入某村棚改中统一结算；对证据2不认可，主张400平方米用地明显违法、该证书并非合法有效。第三人质证意见同被告。

本院对上述证据认定如下：原告提交的(2021)鲁0811民初8522号民事裁定书是生效的法律文书，本院予以确认；编号2007013的村镇规划选址意见书是有关行政机关颁发的行政文书，本院予以确认；被告提交的编号2007003村镇规划选址意见书档案与本案无关联性，本院不予采信；对其他经质证真实性无异议的证据，本院对其真实性予以确认。

七、经审理查明

原告谷某光系某街道办事处某村村民，其在编号2007013的村镇规划选址意见书选定的位置建有一处住宅。2012年某省道建设途经某村，规划占压该村包括原告上述在内的部分村民的房屋。2013年5月14日，被告某街道办委托第三人某房地产公司与原告谷某光就上述房屋签订《房屋拆迁补偿安置结算单》《拆迁房屋交接协议》，认定建筑面积391.43平方米，约定按两处宅基地安置，共计补偿安置400平方米，临时安置补助费每月500元等内容。同年11月18日，某房地产公司又与原告签订了《安置补充协议》，约定：谷某光拆迁安置认定总面积为400平方米，其中200平方米安置、200平方米货币补偿，每平方米为2300元，共计肆拾陆万元整。租赁费按1处院发放。

后上述房屋被拆除，上述200平方米房屋的货币补偿已发放，临时安置补助费发放至2018年11月13日。2017年12月15日，某区人民政府发布《某村棚户区改造项目房屋征收决定及安置补偿方案》，对某村棚户区进行改造。同年12月18日，被告某街道办发布房屋征收宅基房认定办法。2018年1月15日，原告之父谷某杰、原告之子谷某远与被告签订《某村棚改项目住宅房屋征收安置补偿协议书》，被告对征收的住宅房屋平面屋进行补偿安置。2019年6月19日，原告与被告签订《某街道某村棚户区改造项目房屋搬迁交房协议书》，被告对搬迁的住宅房屋平面图262/263/251的房屋进行安置。

2021年6月10日，谷某光以某房地产公司及第三人某街道办不履行房屋拆迁补偿合同为由，向法院提起民事诉讼。某区人民法院于2021年8月1日作出(2021)鲁0811民初8522号民事裁定书，认为双方签订的房屋拆迁协议不属于民事诉讼的受案范围，裁定驳回谷某光的起诉。原告遂向本院提起本案之诉。

八、本院认为

关于受案范围问题。涉案的《安置补充协议》签订时间虽然是在2013年，但协议中约定的临时补助费一直发放至2018年，房屋安置于2019年产生争议，且原告就上述协议已向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以协议属于行政协议为由裁定驳回起诉，后原告又提起的行政诉讼，故本案属于行政诉讼的受案范围。根据当时的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。上述协议系第三人受被告委托与原告谷某光签订，产生的法律后果应由被告某街道办承担，某街道办是本案适格的被告。

行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉请确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范，故诉讼时效制度可以适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起的行政诉讼案件。本案系原告对被告未按照约定履行行政协议提起的诉讼，可以参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限的规定。本案中，被告没有证据证实其告知原告协议中房屋安置的履行情况，且即便按照被告主张的2019年6月19日为计算起点，那么原告于2021年6月向某区人民法院提起民事诉讼主张权利时，亦未超过民事法律规范规定的三年的诉讼时效。故对被告主张的原告的起诉超过起诉期限的主张，本院不予支持。

行政协议兼具行政性与合同性，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议，既要审查其是否违反法律的强制性规定，又要审查行政协议的契约效力性与合法性。本案中，双方签订《安置补充协议》时系其真实意思表示，内容不违反法律和行政法规的强制性规定，是合法有效的行政协议，各方当事人对案涉协议的有效性亦无异议。

关于案涉《安置补充协议》是否已经履行的问题。本案中，原被告对补充协议中约定的200平方米房屋的货币补偿已履行完毕、临时补助费发放至2018年11月13日的事实均无异议，对剩余200平方米房屋安置是否已履行产生争议。被告主张其于2018年与谷某远、谷某杰签订的安置补偿协议书、2019年与原告签订的搬迁交房协议书已办理结算，涉案的补充协议已履行完毕。原告对此不予认可。本院认为，根据查明的事实，上述二协议及补充协议均是针对不同地点的房屋签订的协议，被告提交的证据并不能证实上述二协议系履行的补充协议中约定200平方米房屋的安置，即不能证实该补充协议已履行完毕，故对被告的主张，本院不予支持。根据当时生效的《中华人民共和国合同法》第六十条第一款规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。被告某街道办应按照协议约定的内容全面履行义务，对未履行的200平方米的安置房屋进行安置，并按照约定的每月500元的标准支付给原告2018年11月13日以后的临时补助费至安置完毕止。原告主张的赔偿损失，没有证据证实，本院不予支持。

九、判决结果

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第六十九条之规定，判决如下：

一、被告某街道办事处于本判决生效后继续履行《安置补充协议》中约定的对原告谷某光200平方米的安置房屋进行安置，并按照每月500元向原告谷某光支付自2018年11月13日起至安置完毕之日止的临时补助费；

二、驳回原告谷某光的其他诉讼请求。

案件受理费50元，由被告负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。

审　判　长　宋兆霞

人民陪审员　张春兰

人民陪审员　刘师

二〇二二年三月十四日

书　记　员　卞露露

十、案件价值

本案明确了安置补偿协议签订后长期不履行的救济路径，直击“协议签了、房子拆了、安置房却一直拿不到”的普遍困境。

其一，委托第三方签协议，责任由行政机关承担。依当时《行政诉讼法》第二十五条第四款，由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。街道办委托房地产公司与被搬迁人签订《安置补充协议》的，产生的法律后果由街道办承担，街道办是适格被告，行政机关不得以“协议不是我签的、是公司签的”推卸责任。

其二，行政协议案件参照适用诉讼时效，不再适用起诉期限。行政协议兼具行政性与协议性，在不与行政法律规范冲突的情况下可以参照适用民事法律规范，故诉讼时效制度可适用于对行政机关不依法履行、未按约定履行协议提起的行政诉讼案件。行政机关无证据证实已告知协议履行情况的，诉讼时效从其主张的争议发生之日起算；当事人在三年内通过民事诉讼主张权利的，未超过诉讼时效。

其三，后续棚改项目、内部认定不能架空在先协议。行政机关以“已纳入棚改项目统一安置”“根据一户一宅只能认定三处”“已与其他家庭成员签订安置补偿协议并结算”主张在先《安置补充协议》已履行完毕的，应当举证证明后签协议系履行在先协议约定的安置义务；后签协议与在先协议针对不同地点房屋签订、且未约定在先协议作废的，不能认定在先协议已履行完毕。

其四，合法有效的行政协议应当全面履行。依《合同法》第六十条第一款（现为《民法典》第五百零九条），当事人应当按照约定全面履行自己的义务。协议约定货币补偿与房屋安置两部分内容的，货币补偿到位不等于协议履行完毕，未安置的房屋应当继续安置，临时安置补助费应按约定标准（本案为每月500元）支付至安置完毕之日止。