河北省沙河市人民法院

行政判决书

(2023)冀0582行初42号

案件摘要（要旨）

本案系周雪林律师代理的土地租赁人诉请撤销国有土地使用权收储合同之诉。法院明确：行政机关签订收储合同，不能只与土地使用权人对接，还必须兼顾土地租赁人、地上建筑物及机器设备实际投资人的合法权益。收储部门对征收范围内土地上的建筑物、构筑物、机器设备的权属负有法定调查登记义务，应当要求权利人提供证据、查明真实权利人。在未对地上房屋及附属物进行调查认定、未查明其权属、亦未向实际权利人支付房屋及附属补偿款的情况下，直接与土地使用权人签订土地收储合同并支付补偿，缺乏事实根据，属主要证据不足，依法应予撤销。地上建筑物、机器设备的权利人可能与土地使用权人不一致，应当分别认定、分别补偿；存在产权争议的，可参照征补条例作出补偿决定，待权属争议处理后领取或分配补偿利益。

一、当事人

原告：甲公司（木质素生产企业），住所地略，统一社会信用代码略。

法定代表人：王某武，该公司执行董事。

委托代理人：周雪林，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。

被告：邢台市南和区自然资源和规划局，住所地略，统一社会信用代码略。

法定代表人：张某坤，该局局长。

行政机关负责人：徐某哲，该局副局长。

委托代理人：高某飞，该局工作人员。

委托代理人：谢某，河北正扬时代律师事务所律师。

第三人：刘某林，男，1940年6月3日出生，汉族，住址略，居民身份证号码略。

第三人：刘某鹏，男，1998年8月13日出生，汉族，住址略，居民身份证号码略。

二、审理经过

原告甲公司诉被告邢台市南和区自然资源和规划局及第三人乙公司撤销行政协议一案，本院于2023年2月1日作出(2022)冀0582行初38号行政判决，后被告不服，向邢台市中级人民法院提起上诉，邢台市中级人民法院于2023年5月15日作出(2023)冀05行终81号裁定：一、撤销河北省沙河市人民法院(2022)冀0582行初38号行政判决；二、发回河北省沙河市人民法院重审。本院于2023年7月31日立案后，依法将原第三人乙公司注销前的股东刘某林、刘某鹏列为第三人，并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告甲公司的法定代表人王某武及其委托代理人周雪林律师，被告的行政机关负责人徐某哲及委托代理人高某飞、谢红海律师到庭参加诉讼，第三人刘某林、刘某鹏经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

三、原告诉称

原告提出诉讼请求：1. 请求判令撤销被告与原第三人签订的《国有土地使用权收储合同》；2. 请求判令被告与原第三人将原告的企业恢复原状；3. 本案诉讼费用由被告承担。

事实和理由：原告于2013年在案涉地块建设了车间、办公室等房屋，添置了生产加工设备。近期原告在与被告的诉讼中得知，被告与原第三人签订了《国有土地使用权收储合同》，将原告企业的房屋和设备错误补偿给了原第三人。原告认为被告没有履行房屋征收程序、没有调查清楚不动产和附属物所有权人，所签订的合同应予撤销，其行为事实不清、程序违法、法律适用错误。

四、被告辩称

一、原告不具有本案诉讼主体资格，不是本案适格原告。被告按照法定程序收储原第三人的国有土地，案涉土地原使用权人为原第三人，被告与原告没有关系，亦无证据显示相关设施与其有利害关系。根据合同相对性原则及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，原告既不是收储合同相对人，案涉土地设施与其亦无利害关系，不具有起诉的主体资格。

二、被告依法与原第三人签订收储合同，程序合法、适用法律正确，应驳回起诉。收储前，被告在区域内和媒体上张贴、发布了收储公告；公告期间，原第三人持国有土地使用证到被告处进行权属确认、办理征地补偿登记。依据《中华人民共和国民法典》第二百一十七条、《土地储备管理办法》第十三条及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条之规定，原第三人才是案涉土地使用权人，被告与原第三人签订收储、安置补偿协议并予以补偿，符合法律规定。

三、原告的行为已构成重复起诉，依法应予驳回。原告要求补偿一事历经多级机关答复和决定，已对其诉求作出明确答复，其又分别提起诉讼，诉求本质相同，根据行政诉讼法解释第一条第二款第四项之规定，不属于行政诉讼受案范围。

五、证据与质证（要点）

原告提交证据主要包括：建设协议及履约信函、现场照片、设备买卖合同与安装协议、房顶搭建协议、混凝土供应合同、建设项目环境影响报告书、营业执照、村委会证明、邢台市人民政府邢复决字(2020)95号行政复议决定书、邢台市自然资源和规划局邢自然复决字(2020)第9号行政复议决定书、法院调取的两份资产评估报告（评估日期分别为2018年10月28日、10月30日）、2019年4月9日拆迁合同书、《国有土地使用权收储合同》、参考案例4份（最高人民法院裁定书、山东省高级人民法院判决书2份、济南铁路运输法院行政判决书）及本院(2020)冀0582行初19号判决书等，用以证明案涉厂房与设备系原告投资建设、属原告所有，被告未经原告同意处分其财产，程序违法，应予撤销。

被告提交证据主要包括：答复一份、2017年10月26日及10月27日分别在所属区域张贴和在《邢台日报》发布的《国有土地使用权收储公告》、法律意见书、两份资产评估报告书、原第三人的国有土地使用证、南和县人民政府南政字[2018]81号《关于收储案涉污水处理厂实施方案的批复》、2018年12月7日《国有土地使用权收储合同》，用以证明收储程序合法、原第三人为补偿主体。

原告质证要点：从未见过收储公告，公告中“不申报即视为放弃”无法律依据；本案土地并非净地，地上有厂房和设备，依法应先履行房屋征收程序成为净地后方可收储；评估报告标题为“拟征收搬迁项目评估报告”，恰证明应先征收后签约，且评估未经原告同意，将原告资产一并评估处分；土地与房屋可以不属同一权利人，被告只与土地使用权人签订协议，无视房屋所有权人的存在。

被告质证要点：原告证据形成于其公司成立之前，不能证明案涉建筑物与其有关；两份复议决定并未认定厂房设备属于原告，仅系责令履行法定职责；参考案例与本案情况不同，不具有参照性；原告的设施设备原封不动，不存在恢复原状问题。

第三人刘某林、刘某鹏未陈述，未提交证据。经庭审质证，各方当事人对他方证据的真实性、合法性和关联性进行了质证，本院依法作出认证。

六、经审理查明

乙公司于2009年5月5日取得《国有土地使用权证》（证号：南国用[2009]第02001487号）。2017年10月，原南和县国土资源和城乡规划局发布收储公告，乙公司到被告处进行权属确认，办理征地补偿登记。2018年12月7日，原南和县国土资源和规划局与乙公司签订《国有土地使用权收储合同》，对上述土地予以收储，并支付土地价格、建（构）筑物及附属补偿以及搬迁费。之后因机构改革及行政区划调整，原南和县国土资源和规划局更名为邢台市南和区自然资源和规划局。2019年10月8日，乙公司注销，注销时股东为刘某鹏、刘某林。

另查明，甲公司在被收储的土地上建有厂房、办公室以及机器设备。甲公司诉至本院，请求撤销案涉《国有土地使用权收储合同》，并要求被告与原第三人将其企业恢复原状。

七、本院认为

行政机关通过订立行政协议方式履行法定职责的，应当严格遵循合法性要求，查明其对协议相对人是否具有相应的法定职责等事实，并依法约定双方当事人之间的权利义务。行政机关在未查明有关事实情形下订立行政协议，由此对协议相对人之外的其他主体合法权益造成损害的，利害关系人请求撤销或部分撤销行政协议的，人民法院应当依法支持。

本案中，甲公司已经提交证据初步证明案涉《国有土地使用权收储合同》所涉厂房、办公室及机器设备中部分属其所有，其主张被告与乙公司订立《国有土地使用权收储合同》并向其支付补偿费侵犯其合法权益，有权提起本案诉讼。土地收储部门对收储范围内土地上的建筑物、构筑物、机器设备的权属应当进行调查登记，调查登记时，应当依照法定程序要求被征收人提供相应证据。

在案涉厂房、办公室及机器设备的部分权属存在争议，且无合法有效证据证明属乙公司所有的情况下，被告直接与乙公司订立《国有土地使用权收储合同》缺乏事实根据，依法应予撤销。

依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，收回国有土地使用权，应当给予土地使用权人适当补偿，但在具体补偿过程中，对于地上建筑物、机器设备等的权利人有可能与土地使用权人不一致时，被告应当对地上建筑物以及机器、设备等不动产的权利人予以合理认定，并给予合理补偿。对于确实存在产权争议的，可参照征补条例的规定，作出补偿决定，由相关权利人处理权属争议后予以领取或者分配补偿利益。

针对原告要求被告与原第三人将其企业恢复原状的诉讼请求，其实质是行政赔偿请求，与第一项诉讼请求属于不同的行政法律关系。本案中，案涉《国有土地使用权收储合同》撤销后，应当按照支付赔偿金的方式还是恢复原状的方式对原告予以赔偿，需由被告在重新作出补偿决定时，组织双方对地上建筑物及机器设备等不动产进行指认，并针对指认情况出具符合实际情况的收储决定。故对原告的该项诉讼请求，本案不予处理。

八、判决结果

综上所述，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：

撤销邢台市南和区自然资源和规划局（原南和县国土资源和城乡规划局）与原第三人乙公司于2018年12月7日签订的《国有土地使用权收储合同》。

案件受理费50元，由被告邢台市南和区自然资源和规划局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省邢台市中级人民法院；也可以在判决书送达之日起十五日内向河北省邢台市中级人民法院在线提交上诉状。

审　判　长　　徐　波

人民陪审员　　许建材

人民陪审员　　李　珊

二〇二三年十二月二十一日

法官助理　　郄梦川

书　记　员　　王　钢

附：相关法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条　行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。

附：脱敏说明

1. 本文件已作脱敏处理：企业、自然人姓名及法定代表人、负责人以代称或隐名方式处理；住所地、居民身份证号码、统一社会信用代码等个人信息与识别信息予以隐去。

2. 予以保留：裁判文书文号、审理法院、行政机关名称、代理律师姓名及执业机构（含周雪林律师，北京市百瑞（济南）律师事务所），以及案件事实、裁判理由、判决结果与法律适用原文。